Проект национального стандарта «Системы электронного документооборота. Требования к электронным сообщениям» в ракурсе законных интересов гражданина
В соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (в ред.), одним из принципов стандартизации в Российской Федерации является «максимальный учет при разработке стандартов законных интересов заинтересованных лиц».
ГОСТ Р 1.2-2004, при установлении состава пояснительной записки к первой редакции проекта стандарта, предусматривает обязательную целесообразность его разработки. Помимо технико-экономического включается и социальное обоснование (с указанием мотивированного решения о проведении подобной работы на национальном уровне). Кроме того, описание ожидаемой, в том числе, социальной эффективности. Особое значение придается сведениям о соответствии проекта стандарта федеральным законам, техническим регламентам, иным нормативным и правовым актам Российской Федерации, содержащим требования к объекту и аспекту стандартизации.
На официальном портале Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии 7 июля 2009 г. было размещено уведомление о публичном обсуждении первой редакции проекта Национального стандарта Российской Федерации «Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем автоматизации документационного обеспечения управления. Требования к электронным сообщениям» (далее – Проект стандарта), разработчиком которого является Подкомитет ПК 6 «Жизненный цикл электронного документооборота» Технического комитета ТК 459 «Информационная поддержка жизненного цикла изделий».
В пояснительной записке (п. 9) Проекта стандарта указано, что за его основу взято «последнее» издание от 21 октября 2004 г. Межкорпоративного стандарта «Взаимодействие систем автоматизации документационного обеспечения управления. Состав, содержание и описание зон электронного сообщения», созданное Рабочей группой компаний разработчиков и поставщиков систем автоматизации ДОУ. Обращает на себя внимание наименование данного стандарта («межкорпоративный»), которое отсутствует в перечне документов в области стандартизации, используемых на территории Российской Федерации.
Возможно «межкорпоративность» объясняется коммерческим сотрудничеством российских поставщиков с зарубежными производителями компьютерных систем и арсенала необходимых компонентов для автоматизированных систем, поддерживающих жизненный цикл документов, учитывающих прогрессивные тенденции программы Европейской Комиссии по международному обмену данными между администрациями правительств европейских стран. В частности функциональной спецификации «Типовые требования к автоматизированным системам электронного документооборота» – MoReq (Model Requirements for the Management of Electronic Records). В дальнейшем программа претерпела существенные изменения, расширив состав участников систем электронного документооборота до коммерческих структур и граждан Европейского сообщества.
Общий подход к достижению взаимодействия информационных систем описан в документе European Interoperability Framework for pan-European eGovernment Services (EIF). А в 2008 г. была уточнена и функциональная спецификация MoReq2, которая включила в себя ныне публично обсуждаемые версии важных дополнительных документов.
Соответственно позиционировать Межкорпоративный стандарт «Взаимодействие систем автоматизации документационного обеспечения управления. Состав, содержание и описание зон электронного сообщения» 2004 г. в качестве Проекта национального стандарта Российской Федерации в 2009 г. несколько некорректно по ряду причин:
· На его титульном листе отсутствует информация, каким именно коллегиальным нормативным документом членов Рабочей группы компаний разработчиков и поставщиков систем автоматизации ДОУ (название, дата, номер) данный документ утвержден в качестве Межкорпоративного стандарта;
· Неизвестны результаты практического применения Межкорпоративного стандарта 2004 г. в электронном документообороте между участниками Рабочей группы компаний разработчиков и поставщиков систем автоматизации ДОУ. Отметим, что 5-летний срок является достаточным для сбора и анализа подобного рода информации;
· В условиях позиционирования Межкорпоративного стандарта 2004 г. в качестве Национального, он не проходил экспертизы Технического комитета стандартизации, предусмотренной п. 6.9 ГОСТ Р 1.0-2004;
· Отсутствует информация о публичном или межкорпоративном обсуждении, замечаниях и предложениях рецензентов;
· Содержание, понятия, ряд терминов и определений Межкорпоративного стандарта 2004 г. не обоснуются федеральными законами, техническими регламентами, иными нормативными и правовыми актами, как Российской Федерации, так и самих участников Рабочей группы;
· В обновленной среде законодательных и нормативных требований Европейского сообщества и Российской Федерации Межкорпоративный стандарт 2004 г. методологически устарел (см.: EIF).
В целом данный стандарт, с нашей точки зрения, является технически посредственным переводом скрытого зарубежного источника, не прошедшим редакционной обработки предметных специалистов, т.е. – черновым. Однако было бы заблуждением полагать, что причины для доработки проекта Национального стандарта Российской Федерации «Системы электронного документооборота. Требования к электронным сообщениям» касаются исключительно терминологического и понятийного соответствия его первой редакции.
Ответственнее дело обстоит с двумя стратегически важными пробелами в Проекте стандарта. Первый – игнорирование общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации в социально-экономической области, которые непосредственно касаются объекта стандартизации. Например: Общероссийский классификатор управленческой документации (ОКУД), Общероссийский классификатор органов государственной власти и управления (ОКОГУ), Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления (ОКАТО), Общероссийский классификатор предприятий и организаций (ОКПО), Общероссийский классификатор форм собственности (ОКФС), Общероссийский классификатор организационно-правовых форм (ОКОПФ), Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг (ОКДП), Общероссийский классификатор видов экономической деятельности (ОКВЭД).
С нашей точки зрения, тип данных для таких элементов электронного сообщения как «Организация-отправитель» (from_organization), «Организация-получатель» (to_organization), «Вид документа» (kind), «Организационно-правовая форма» (ownership) и т.д. следует задавать не линейными (String), а линейными с целым числом из перечня допустимых значений (StringEnum). Указывая при этом код соответствующего общероссийского классификатора (например, ОКУД0211031 – договор об аренде). Если бы в Проекте стандарта учитывались требования к индексации структурных подразделений организаций, то типы данных элементов «Подразделение-отправитель» (from_department), «Подразделение-получатель» (to_department), «Подразделение» (department) были бы числовыми-линейными (NumString) (например, 04Департамент финансов). Из всех элементов зон объекта стандартизации, пожалуй, единственным гармонизированным с нормативными требованиями Российской Федерации является только Address.
Краткий анализ Проекта стандарта в разрезе его соответствия ГОСТ Р 1.5-2004 не является целью нашего краткого выступления, посвященного второму стратегически важному пробелу, связанному с социальной значимостью Проекта. Остается лишь сожалеть, что опыт Европейского содружества в рамках организации и обсуждения задач Глобальных мероприятий на высшем уровне по вопросам программ удостоверения и безопасности документов личности гражданина (электронные: паспорта, визы, национальные удостоверения личности, водительские права, истории болезни (амбулаторные карты), персональные системы оплаты и т.д.) не нашел отклика у разработчика стандарта.
Тем не менее, объект и аспект Проекта стандарта прямо касаются законных интересов гражданина. Гражданин вправе рассматривать себя равноправным и независимым участником системы электронного документооборота (будь то система Президента Российской Федерации или какой-либо организации, независимо от форм ее собственности). Он заинтересован в идентификации себя независимым участником, своих потребностей в государственных услугах через электронное сообщение как средству взаимодействия и прогнозируемого результата.
Однако ожидание найти подтверждение подобного равноправия отображены в Проекте стандарта неожиданным образом. Гражданин (Citizen) получил «статус» некой «приватной (частной) персоны» (PrivatePerson) нижних позиций уровня вложенности элементов электронного сообщения.
В связи с этим хотелось бы напомнить, что статьи 17 Декларации прав и свобод человека и гражданина, а также 32 Конституции Российской Федерации устанавливают право гражданина в непосредственном управлении государством (а не только через своих представителей, свободно избираемых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании). Не случайно, ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 годы)» в составе целей включает:
· реализацию законных интересов граждан при информационном взаимодействии с органами государственной власти;
· повышение уровня подотчетности органов государственной власти гражданам.
А в отдельную задачу ФЦП «Электронная Россия» входит «обмен информацией в электронном виде между органами государственной власти и населением».
Право гражданина на непосредственное управление государством учитывается и в требовании по созданию действенных каналов его влияния на подготовку и принятие решений органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы граждан. Данное требование вошло в систему мероприятий Административной реформы в 2006-2010 гг., и получило свое логическое развитие в Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)». В соответствии с ней государственная служба призвана обеспечить свою открытость и доступность общественному контролю в целях борьбы с коррупциогенностью.
Следует различать право гражданина на непосредственное управление государством от прав, подтвержденных пунктом 2-м статьи 13, статьями 21 и 31 Декларации прав и свобод человека и гражданина и, соответственно, пунктом 2-м статьи 24, статьями 29 и 33 Конституции Российской Федерации. Их состав можно разбить на группы:
· Право искать информацию (в рамках законодательных ограничений),
· Право получать информацию (в рамках законодательных ограничений),
· Право производить информацию (в рамках законодательных ограничений),
· Право свободно распространять информацию (в рамках законодательных ограничений),
· Право направлять личное обращение в государственные органы и должностным лицам,
· Право на мотивированный ответ на личное обращение, в установленный законом срок,
· Право направлять индивидуальное обращение в государственные органы и должностным лицам,
· Право на мотивированный ответ на индивидуальное обращение, в установленный законом срок,
· Право направлять коллективное обращение в государственные органы и должностным лицам,
· Право на мотивированный ответ на коллективное обращение, в установленный законом срок,
· Право на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающих права и свободы (если иное не предусмотрено законом), в государственных органах, учреждениях и у должностных лиц.
Практическая реализация перечисленных прав гражданина (как видим, существенно отличных от непосредственного управления государством) подтверждается рядом законодательных и нормативных актов.
Подкомитету ПК 6 «Жизненный цикл электронного документооборота» Технического комитета ТК 459 «Информационная поддержка жизненного цикла изделий» в доработке Национального стандарта о составе электронного сообщения как средству взаимодействия в документообороте, возможно, было бы целесообразно руководствоваться практическими целями «изделия» в том числе применительно к законным интересам гражданина Российской Федерации.
Вышел из печати уникальный труд "Русский исторический сборник. Том 2. - М.: Кучково поле, 2010", изданный ИРИ РАН во взаимодействии с Комиссией при Президенте России по противодействию попыткам фальсификации истории в ущерб интересам России.
